博彩和法律®：澳门拉斯维加斯双城记

一点一滴

6月27日，美中经济和安全审查委员会在美国参议院办公大楼就在香港和澳门进行投资开发举行听证会1。第二陪审团集中讨论了“澳门*(&洗#@*)#钱)(&^%对美国的恶劣影响。”内华达州州立博彩监管委员会主席A·G·伯内特，前美国财政部金融犯罪执法网络(FinCEN)主任小詹姆斯·H·弗雷斯和我被要求出庭作证。这篇文章是我书面和口头证词的拓展和延伸，它是参照我以前出版的一些作品整理而成的，包括“天朝的DB问题2”、“澳门是否为美国运营商带来法律风险3”、“成功的受害者4。”gambling-and-the-law-tale-of-two-cities-macau-las-vegas
这是最好的时代，也是最坏的时代。因为内华达州合法的博彩公司已经将他们的业务从拉斯维加斯拓展到了澳门。和拉斯维加斯的赌场收入相比，在天朝特别行政区(“SAR”)的赌场收入是拉斯维加斯的六倍。经济大萧条导致内华达州赌场收入严重缩水，他们只能给玩家提供免费的客房；而在澳门，经济低迷只不过意味着经济增长率放缓至个位数而已。但数十亿的博彩收入总值也吸引着天朝传奇式H社会组织三合会，以及能够提供奢华贵宾包间的中介运营商参与其中，他们也要从这一笔不菲的博彩收入中分一杯羹。
问题的一部分来自外界观察，他们认为所有的澳门赌场“天下乌鸦一般黑”。但实际情况是，澳门有两个独立的监管系统。一部分赌场只受澳门法规约束，其它赌场也受天朝（PRC）之外的其它州和国家的管制，特别是，由内华达州和其他州监管的这三个赌场运营商。
几个世纪以来，澳门的博彩业都是合法的5。甚至在大部分时间里，澳门政府也未曾监管过博彩业。在20世纪的大部分时间里，赌场行业由一个据说与犯罪组织有着来往的公司垄断经营着。当天朝对西方世界推行所谓的“闭关锁国”的“竹幕”政策时，大多数光顾澳门弱小衰败的赌场生意的顾客则来自香港。
1999年，当葡萄牙将澳门归还天朝时，在中央的强制命令下，澳门赌场的垄断被打破了。中央政府提出三个特权，其中史无前例的包括允许国外运营商介入澳门赌场业务。最终，三个特权成为六个特权。但每个特许持有人可以开设多家赌场，也可以与没有得到澳门政府批准的运营商合作运营。
上一个垄断特许权持有人是澳门旅游娱乐有限责任公司(“STDM”)。尽管澳门旅游娱乐有限责任公司的官方发言人是何鸿燊，并且他也是该公司一个主要的权益所有者，但该公司也有其他投资者，也有小道消息称三合会的Kung Lok也是其中之一。
2004年5月，第一家美国资本入驻澳门赌场。拉斯维加斯金沙集团(“LVS”)的澳门金沙赌场取得预想之外的巨大成功。金钱从内陆的“大款”腰包里滚滚而来，他们喜欢在VIP包间玩百家乐（一种纸牌游戏）。
2005年，美国的金融犯罪执法网络(“FinCEN”)发现，朝鲜银行利用其在澳门的一家银行协助*(&洗#@*)#钱)(&^%。*(&洗#@*)#钱)(&^%和数十亿美元现金的出现，导致天朝（PRC）不断承受来自美国、英国和其他国家越来越大的压力。最终，迫于外界巨大的政治压力，以及来自美国博彩公司（他们想在亚洲从事博彩业务、又不愿违背内华达州法律）的压力，澳门政府几乎每年都会针对澳门赌场强化包括防止*(&洗#@*)#钱)(&^%在内的相关法律法规。6但是所有这些限制措施已经由美国政府执行了。
当前三家在澳门运营赌场的美国公司7由内华达州首次授权，有时也会通过其他州授权。国家监管机构可以利用授权监管这个行业中的不光彩行为。惩罚对于一个不能遵规守纪的赌场来说就是死刑：被内华达州吊销执照的博彩公司将不能涉足美国境内所有的和其它大部分地区的博彩业务。仅仅在澳门运营的公司的业务计划绝对得不到内华达州监管机构的批准。这些不一定涉及组织犯罪。例如，内华达州绝不允许任何被授权人为了换取一定的收入份额将一个澳门赌场100%的运营权移交给独立的财团。尽管这是所谓的遗留在澳门的赌场很常见的一种处理方法。当美中经济和安全审查委员会向国会递交澳门赌场博彩业的报告时，经营执照对于区分得到美国授权的赌场和未通过授权的赌场就变得很重要了。
该委员会由国会法案建立8。因而，其责任并非判断天朝在世界史上偶然创建的最大的DB市场是对还是错。相反，该委员会必须决定2013年的澳门对美国造成的经济风险和安全风险是否需要更进一步的政府干预。
风险与利益同在。毋庸置疑，澳门在很多方面对美国个人和公共部门的经济发展贡献颇多。最直接的是这些博彩公司在这个天朝特别行政区赚取的数十亿美元的收入。
股东不是唯一的受益人。三大美国公司现在大部分的收入都来自其在澳门的赌场。要不是在澳门赌场的巨额收入支撑，米高梅公司（MGM）和拉斯维加斯金沙集团（LVS）极有可能在这次经济大萧条中破产。米高梅公司即使不是内华达州最大的公司，它的破产也会对这个州造成毁灭性的打击。这对美国本已严重的失业率来说，无疑将是雪上加霜。
其它利益可能更为微妙。我于1981年和1987年，第一次，分别走访了澳门和天朝大陆。难以置信的是，天朝大陆的经济和其它社会事业正在蒸蒸日上、全面发展，部分原因是天朝和西方世界“互通有无”、协作发展。参照中美两国40、50和60年前的发展关系，和天朝政府共同正视美国今天遇到的问题是非常重要的。
但风险确实存在。PRC可能不是狂热的共产主义者，但它仍信奉马克思主义。有一种倾向，一些商界人士正在过度美化这个极权政府的效率。一党专政更容易做出决定，统治者也不必烦恼听证会或选票。而风险主要体现在这些方面：自由的丧失，潜在的腐败和牺牲多数人的利益来保护少数人的利益。不受监管的产业扩张造成的严重污染就很好的说明了这一点。
让我们把目光转向澳门，对美国政策制定者而言，这里的主要的问题来自复杂的历史条件和特别行政区（SAR）赌场的法律地位。虽然几个世纪以来，博彩业在澳门一直都是合法的，但在天朝大陆，它不仅是非法的，而且还被认定为犯罪行为。所以，虽然天朝内地居民每年都会向这个特别行政区（SAR）“贡献”数十亿美元的赌资，但这些巨额资金却很难通过合法途径转移澳门。赌场和其他贷款人不能为追回赌债起诉大陆。赌场甚至不允许在大陆做广告宣传。正如在美国被证实的一条禁令：当非法的产品和服务被大量需要时，为满足这种需求，犯罪组织出现了，犯罪率也上升了。
毋庸置疑，澳门在1999年回归天朝之前就和被称作天朝三合会的犯罪组织有染。源自葡萄牙的法律制度，承认垄断的法律结构的地位。这个结构于1937年创建，当时澳门政府将赌场合法化，并第一次将DB特许权给予一家公司。但该公司及其后继者，包括澳门旅游娱乐有限公司（STDM）和何鸿燊目前控股的公司——澳门博彩股份有限公司(“SJM”)，被允许可以随意的开设赌场，只要有足够的土地和市场需求。而这也创造了一个独特的情境:澳门可能是世界上唯一的将司法管辖权体现在对运营商的授权和而非对赌场的授权上的地方。
{1}网站：http://www.uscc.gov/Hearings/hearing-macau-and-hong-kong-webcast .
{2} I. 纳尔逊·罗斯，《天朝的DB问题》 第17页 《DB法评论和经济学》 第171页（2013年4月）
{3} I. 纳尔逊·罗斯，《澳门是否对美国运营商带来法律风险？》 第14页 《DB法评论和经济学》 第457页（2010年）
{4} I. 纳尔逊·罗斯，《成功的受害者》 第14页 《DB法评论和经济学》 第511页（2010）
{5} 乔治·戈迪尼奥，《澳门博彩业的一个历史机遇：第一部分——前言》 第16页 《DB法评论和经济学》 第552页（2012年）
{6} 乔治·戈迪尼奥，《对澳门*(&洗#@*)#钱)(&^%的防范》 第17页 《DB法评论和经济学》 第262页（2013年）
{7}根据他们的年度报告，严格来说，特许权（MGM和LVS实际属于特许权的附属条款）由米高梅金殿（澳门股份有限公司）持有，米高梅金殿有一个控股公司——米高梅天朝控股有限公司(在开曼群岛注册)，其控股股东是米高梅国际酒店，其大股东是何超琼(以下简称“米高梅”)；永利澳门有限公司也有一个控股公司——WM开曼控股有限公司持有72.29%的永利澳门有限公司(注册于开曼群岛)的股份，和最终的母公司——永利度假村有限公司(以下简称“永利”)；以及澳门威尼斯人有限公司(也称为威尼斯人澳门有限公司)的子公司金沙天朝有限公司(在开曼群岛注册)，它本身就是一个母公司——拉斯维加斯金沙集团股份有限公司的子公司，(以下简称“LVS”)。
[8] “这个委员会于2000年8月30日成立 弗洛伊德·D·斯宾塞的《国防授权法》2001 §1238， P.L. 106-398 (codified at 22 U.S.C.§ 7002 (2001)).”